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官员责任追究法律法规成体系
字体: 发布日期:2012-7-27 【打印页面】 【关闭页面】

 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台,标志着中国对官员失职渎职以权谋私的责任追究,已初步构建起相互衔接的法律法规制度体系

  1 “问责”“责任追究”成流行语

  7月15日,中国石油化工集团公司原总经理、中国石油化工股份有限公司原董事长陈同海,因受贿1.9573亿余元,被北京市第二中级法院以受贿罪一审判处死刑,缓期二年执行,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产。 

  7月14日,媒体发布消息称,山西省襄汾县委原书记亢海银、县长李学俊等10名公职人员因在“9•8”溃坝事故中涉嫌职务犯罪,近日被检察机关依法提起公诉。 

  6月29日,重庆市巫山县委常委会决定对三名参与何某更改民族成分、骗取高考加分事件的干部分别予以免职或停职处理。 

  6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议决定终止冀纯堂、夏振贵的全国人大代表资格。因对三鹿奶粉事件负有领导责任,冀纯堂此前已被免去河北省石家庄市委副书记、市长职务。因对山西临汾溃坝事故的发生负有主要领导责任,夏振贵此前被责令停职检查、撤销临汾市委书记一职。 

  6月8日,福建省委召开常委会议,对宁德霞浦“10•30”重大建筑施工生产安全事故和福州长乐拉丁酒吧“1•31”重大火灾事故调查处理情况进行研究,对21名责任人分别给予党纪、政纪处分,34名责任人已被移送司法机关依法追究刑事责任。 

  5月26日,国家安监总局通报,5起特别重大生产安全事故169名事故责任人被严肃处理,分别给予党纪、政纪处分。131名涉嫌犯罪的责任人已被移送司法机关依法追究刑事责任。 

  这是5月下旬至7月中旬,媒体公布的官员因失职渎职或以权谋私,被问责、被追究党纪政纪或刑事责任的典型事件或案件。 

  在这一时间段,与上述事件案件同样受到社会广泛关注的还有两条关联新闻——— 

  5月22日,中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议,审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。 

  7月12日,新华社全文发布了由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。 

  “问责”、“责任追究”,成了当前网络的流行语、媒体的热门词汇、政界与坊间的焦点话题。

  2 中央首度制定颁布问责性法规

  《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是份啥文件,能引起世人如此关注?我们不妨听一听权威的声音——— 

  5月22日,中共中央政治局会议在审议《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等三份重要文件时认为,加强反腐倡廉法规制度建设,完善领导干部行为规范,健全党内监督和责任追究制度,真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制,是加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设的重要内容。坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则,实行党政领导干部问责,有利于加强领导干部管理和监督,增强党政领导干部责任意识和大局意识,促进深入贯彻落实科学发展观,提高党的执政能力和执政水平。 

  新华社7月12日的消息说,《暂行规定》的颁布实施,是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措。 

  7月13日,中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇在全国纪委书记座谈会上指出,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等三项法规的颁布实施,是反腐倡廉法规制度建设的重要成果,是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的必然要求。要明确问责对象,执行问责程序,落实好党政领导干部问责制。 

  中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强更是在全国纪委书记座谈会上强调,推进反腐倡廉法规制度建设,是完善惩治和预防腐败体系、从源头上防治腐败的根本途径,是以改革创新精神推进反腐倡廉建设的具体体现。中央最近出台的《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》,是推进反腐倡廉法规制度建设的又一批重要成果,充分体现了中央对党风廉政建设和反腐败工作的高度重视。 

  对这项新规,学者怎么看?清华大学廉政与治理研究中心主任任建明7月17日在接受本报记者采访时这样评价:“长期以来,党政领导干部存在权责不一、权大于责、责任不清、难以问责的情况,从而导致一些人不负责任甚至滥用权力。中央此次首度制定颁布问责性法规有重要意义,是朝向建立实际有效的问责机制,借以增强各级领导干部责任意识的一次重要尝试和努力,这是值得高度肯定的。”

  3 官员责任追究法律法规制度体系初步形成

  “重要内容”、“重要举措”、“重要成果”,这些评价足见中央对制定和颁布实施《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的重视。那么,《暂行规定》在反腐倡廉建设中,尤其是在反腐倡廉党内法规制度和国家法律法规体系中究竟重要到何种程度?仔细研究全国人大及其常委会制定的相关国家法律,党中央及中央办公厅、中央纪委印发的党内法规文件,国务院及国务院办公厅、监察部出台的相关行政法规规章,以及司法机关制定的相关司法解释,不难得出这样的结论:《暂行规定》的出台标志着中国对官员失职渎职、以权谋私的责任追究,已经初步形成了比较完善的法律法规制度体系。尽管这一体系还需要“加减乘除”、“优化组合”,还可能增加一些内容(如制定反腐败法、官员财产申报法),但基本的框架已经构建起来。也就是说,对失职渎职或以权谋私的官员进行责任追究,目前已经“有法可依”。 

  邓小平同志曾指出:“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说,廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制,搞法制靠得住些。”就官员责任追究所依据的“法制”———法律法规制度而言,目前有哪些呢?除了刚刚颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》外,在国家法律方面,有《刑法》(第八章“贪污贿赂罪”、第九章“渎职罪”

等),另外还有《刑事诉讼法》、《公务员法》、《行政监察法》等等;在党内法规方面,有《中国共产党纪律处分条例》,另外还有《党政领导干部辞职暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等等;在行政法规规章方面,有《行政机关公务员处分条例》,另外还有《行政监察法实施条例》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》、《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等等;在司法解释方面,有最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》、《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》,最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》、《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》等等。 

  上述这些以《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》为基础、为依据制定的法律法规制度,形成了对失职渎职、以权谋私官员进行责任追究的“法制体系”,并且相互衔接、彼此配套。 

  在适用对象上,《中国共产党纪律处分条例》适用于违犯党纪应当受到党纪追究的党组织和党员。《行政机关公务员处分条例》则明确,“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令,应当承担纪律责任的,依照本条例给予处分”。而《刑法》规定的贪污贿赂犯罪的主体是国家工作人员,渎职犯罪的主体则是国家机关工作人员。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》则适用于党政领导干部———“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员”。这些规定,使不论什么岗位、什么级别的高员,只要失职渎职、以权谋私,都能受到相应的责任追究,不能成为“漏网之鱼”。 

  在认定情形上,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》明确,党政领导干部凡是存在决策严重失误、工作失职、监管不力、滥用职权、公共事件处置失当、用人失察失误等六种情形及其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为之一的,都要实行问责。而相对来说,《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》和《刑法》的“管辖范围”则更广泛些———不仅有失职渎职问题,还有以权谋私问题,前两者还有生活作风及道德问题等。如《中国共产党纪律处分条例》规定对以下几类行为追究纪律责任:违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反廉洁自律规定的行为、贪污贿赂行为、破坏社会主义经济秩序的行为、违反财经纪律的行为、失职渎职行为、侵犯党员权利公民权利的行为、严重违反社会主义道德的行为、妨害社会管理秩序的行为。这些不同范围的规定,使官员因职务、权力及地位、影响而发生的失范行为,都能受到相应的制裁。 

  在责任追究的方式种类上,各种法律法规制度既有一致的地方,也各有自己的特色、相互补充。《党政领导干部辞职暂行规定》明确党政领导干部辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第七条规定:“对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”而《中国共产党纪律处分条例》规定了五个处分种类:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。《行政机关公务员处分条例》规定了六个处分种类:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《刑法》则规定了两大刑罚种类———主刑和附加刑,其中主刑的种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑,附加刑的种类包括罚金、剥夺政治权利、没收财产。 

  在处罚的运用上,各种法律法规制度也是相互衔接的。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第四条明确规定:“党政领导干部受到问责,同时需要追究纪律责任的,依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。”这就是说,问责并不意味着代替法纪处分。《中国共产党纪律处分条例》也明确,“党员受到党纪追究,需要给予行政处分或者其他纪律处分的,作出或者批准作出处理决定的党组织应当向有关机关或者组织提出建议;涉嫌犯罪的,应当移送司法机关”;“因故意犯罪被依法判处《中华人民共和国刑法》规定的主刑(含宣告缓刑)的”,“应当给予开除党籍处分”。而《行政机关公务员处分条例》规定,“行政机关公务员违法违纪涉嫌犯罪的,应当移送司法机关依法追究刑事责任”;“行政机关公务员依法被判处刑罚的,给予开除处分”。如陈同海在被判刑之前,已被开除党籍、开除公职。对陈同海的责任追究,就是相关法律法规的综合运用。 

  对于《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在整个官员责任追究法律法规制度体系中的地位,任建明表示:“《暂行规定》的颁布,的确是填补了我们领导干部责任追究制度体系的空白,而且是很关键的空白。相对而言,法律责任、纪律责任比较容易厘清,容易以个人为单位对号入座。但领导干部岗位的全局性和重要性意味着,其责任绝不仅仅是法律和纪律责任,在法律和纪律责任之外,还应当承担很多的责任,如责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。党政领导干部只要没有尽到责任、出了问题,造成了不良后果,就得借助于问责机制,甚至追究其纪律责任和法律责任。” 

  4 从有法可依到有法必依执法必严违法必究

  虽然从理论上说《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台标志着中国对官员失职渎职、以权谋私的责任追究,已经初步形成比较完善的法律法规制度体系,但这并不意味着现实中就必能实现对官员真正问责和“罚当其罪”的责任追究。现实中,有的官员因失职渎职被免职后,又“悄然复出”或“异地为官”;有的官员因受贿罪被判刑后,竟然工资照发、补贴照领;有些官员虽然受到纪律处分,但对其涉嫌犯罪问题,没有移送司法机关依法追究刑事责任;
有的失职渎职官员,构成犯罪,却被不当地免予刑事处罚或宣告缓刑…… 

  对上述现象,社会公众不无担忧。人民网网友韩建平就认为,对于一些问题严重的干部,绝对不能手软。这就要求,对官员问责要严格照章办事,不能打折扣;官员复出也要严格按照组织程序进行考察,接受组织、民众的监督,不能搞“密室操作”,更不能搞“权钱交易”。不但官员的问责决定要公开,官员的复出程序也要公开。 

  而一些学者则指出,对官员的问责和责任追究,不仅要“有法可依”,还要真正做到“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”。 

  要做到这一点,首先必须严格执行具体的法律法规规定。比如《暂行规定》第十条规定,“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况,由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务”。国家行政学院教授汪玉凯在接受媒体采访时说,对于被问责官员,不能一棍子打死,要明确被问责官员并不是不能重新起用,但对于那些事件影响很大的情况,至少不能短期内起用。 

  对失职渎职、以权谋私官员进行责任追究,还要综合运用、严格执行各种法律法规,并且使各种法律法规的执行真正衔接起来。如对一些党政官员,如果其行为情形、情节,仅问责就可以,就只处以责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职之一种即可,如果构成违纪,就要按照党纪、政纪进行处理;如果构成犯罪,就应当依法追究刑事责任。任建明认为:“在以往的领导干部责任追究制度实践中,存在法律、纪律责任追究不到位,甚至很不严肃的问题,这些问题必须克服和解决。” 

  对如何落实党政官员责任追究机制尤其是问责制,任建明表示:“相对于法律责任、纪律责任规定的明确和成熟,问责制应该得到专门性建设。《暂行规定》的颁布实施是值得肯定的,但我最大的担心还是问责难的问题。在领导和决策体制上,集体领导和分工负责相结合的制度理念很好,但实际操作中存在着责任不清晰的问题。这个问题不解决,问责难的问题也很难得到根本解决。另外还有权力过分集中、媒体和大众参与监督的机制还没有很好形成等问题需要解决。要实现问责有效,落实责任追究,还需要付出更扎实的努力。”